Sentencia A. 865/22

Auto 865/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

 

Referencia: expediente CJU-942

 

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Primero Civil del Circuito de Cereté y Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 29 de marzo de 2019, el señor Jhon Jairo Rojas Tovar interpuso demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Cereté y de la Fundación Familia Sana. Esto, con la finalidad de que se declare que existió una relación laboral entre el demandante y el municipio demandado y, de manera solidaria, con la Fundación Familia Sana^[1]. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condene a las demandadas, de manera solidaria, al pago de cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, vacaciones no disfrutadas, “un día de salario por cada día de retardo en el pago de las prestaciones sociales desde la fecha de despido hasta que se dé el pago total”^[2], la sanción obligatoria establecida en el artículo 1.3 de la Ley 52 de 1972 y demás derechos que resulten probados.

 

2.                 El demandante señaló que, el 4 de diciembre de 2009, suscribió el contrato de prestación de servicios No. 314 con el municipio de Cereté, por un mes. A su juicio, partir de esa fecha, inició “una relación laboral continua mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios de celaduría, inicialmente hasta el 2 de mayo del año 2010”^[3]. Además, adujo que dicha relación laboral, “por sucesivas órdenes de prestación de servicios[,] se prolongó en contrato a término indefinido hasta el 31 de marzo de 2016”^[4]. En esta fecha, según el demandante, la coordinadora del Centro de Vida María Auxiliadora (Asilo) le informó sobre la terminación del contrato.

 

3.                 Si bien el demandante adujo que su vinculación con el municipio fue entre el 4 de diciembre de 2009 y el 31 de marzo de 2016^[5], aportó copia de contratos que dan cuenta de su vinculación con el municipio y con la Fundación Familia Sana. De un lado, aportó copia del acta de inicio del contrato No. 314 de 4 de diciembre de 2009, suscrito con el municipio de Cereté, así como de la comunicación de 11 de diciembre de 2009, por medio de la cual, la Alcaldía de Cereté le informó que dicho contrato terminaba el 31 de diciembre del mismo año. De otro lado, aportó copia del contrato de trabajo suscrito con la Fundación Familia Sana. Este contrato tuvo como fecha de iniciación el 23 de enero de 2014 y como fecha de terminación el 23 de julio del mismo año. Conforme al contrato, el demandante desempeñaría sus funciones en el referido Centro Vida María Auxiliadora. Al respecto, el actor señaló que “trabajó todo el año hasta el 31 de diciembre de 2014, y para el año 2015, le pagaban en dinero en efectivo hasta el día 31 de diciembre de 2015”^[6].

 

4.                 El actor puso de presente que (i) ejerció múltiples labores en las instalaciones del Centro de Vida María Auxiliadora del municipio de Cereté, entre ellas la de celaduría nocturna y el mantenimiento de jardines; (ii) desarrolló dichas labores de forma personal, bajo la dependencia y subordinación de funcionarios del municipio de Cereté^[7]; (iii) cumplió horario de trabajo, “recibiendo por su labor una remuneración o salario mensual”^[8] y, por último, (iv) el municipio terminó la relación laboral “de forma unilateral y sin justa causa, en forma intempestiva y sin ninguna explicación”^[9]. 

 

5.                 El demandante “solicitó a la Alcaldía Municipal el pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho, por la vinculación inicial”^[10]. Sin embargo, mediante oficio No. DA-329-2016-Ext de 19 de julio de 2016, la Alcaldía Municipal de Cereté negó la solicitud del demandante, por cuanto no tuvo vinculación alguna con el municipio. A juicio del demandante, la entidad “negó la reclamación formulada, desconociendo los seis (6) años y cuatro (4) meses de trabajo al servicio del Centro Vida (asilo) del Municipio de Cereté”^[11]. En concreto, dicha entidad territorial afirmó que “revisada la planta de personal y los contratos de prestación de servicios suscritos con particulares desde el año 2012 al 2016, no se encontró vinculación alguna del peticionario con el Municipio de Cereté”^[12].

 

6.                 Mediante auto de 11 de abril de 2019, el Juez Primero Civil del Circuito de Cereté, a quien le correspondió conocer del proceso, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer sobre el mismo y ordenó su remisión a los juzgados administrativos del circuito de Montería. Esto, por cuanto, de conformidad con los factores orgánico y funcional, el demandante, al haberse desempeñado como celador, tenía la calidad de empleado público del municipio de Cereté, que no de trabajador oficial. Lo anterior, conforme a lo previsto por el Decreto 3135 de 1998, así como por los artículos 90 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y 145 del Código Procesal del Trabajo (en adelante, CPT).

 

7.                 Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. Por medio del auto de 14 de octubre de 2020, la jueza declaró que el juzgado carece de jurisdicción para conocer el proceso y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. La jueza aclaró que el demandante pretende que se declare la “existencia de un contrato laboral”^[13] con las entidades demandadas y, en consecuencia, “se condene al pago de las prestaciones sociales derivadas de ese contrato”^[14]. La jueza señaló que la jurisdicción ordinaria debe resolver las controversias de “las personas que se hayan vinculado por un contrato de trabajo o que tengan una relación contractual”^[15], porque la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conoce solo de las relaciones legales y reglamentarias”^[16]. Dicha conclusión la fundó en los artículos 2.1 y 2.4 del CPT, así como en los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA. Además, manifestó que el demandante ostentó la calidad de trabajador oficial, porque, conforme con el contrato de prestación de servicios 314 de 2009, sus funciones se enmarcaban “en las denominadas como de construcción y mantenimiento de la obra pública”^[17]. Lo anterior, con fundamento en el Decreto 3135 de 1968, así como en jurisprudencia del Consejo de Estado^[18].

 

8.                 En sesión virtual del 9 de mayo de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora^[19].

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.                 Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

9.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Civil del Circuito de Cereté y Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda laboral interpuesta por Jhon Jairo Rojas Tovar en contra del municipio de Cereté y la Fundación Familia Sana. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas instauradas en razón de presuntas relaciones laborales encubiertas por la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.                 Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[22].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].

 

11.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

12.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por Jhon Jairo Rojas Tovar en contra del municipio de Cereté y la Fundación Familia Sana configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, y (b) el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería^[25].

 

(ii)             El presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda laboral por Jhon Jairo Rojas Tovar en contra del municipio de Cereté y la Fundación Familia Sana, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 6 y 7).

 

4.                 Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración de los Autos 492 y 901 de 2021

 

13.            En el Auto 492 de 2021^[26], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de [y]ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia”.

 

14.            En el Auto 901 de 2021^[27], la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró el Auto 492 de 2021 para aquellos eventos en los que el conflicto de jurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral, que no de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la Corte señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior, porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado”.

 

15.            Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

5.                 Caso concreto

 

16.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir sobre la demanda interpuesta por Jhon Jairo Rojas Tovar en contra del municipio de Cereté y la Fundación Familia Sana. Esto, por cuanto el demandante (i) afirma haber prestado sus servicios para el Centro de Vida María Auxiliadora (Asilo), por medio de contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad territorial demandada y (ii) pretende el reconocimiento de la relación laboral con el municipio demandado y, de manera solidaria, con la Fundación Familia Sana. Para lo anterior, el demandante presentó reclamación administrativa ante la Alcaldía Municipal de Cereté, sin obtener respuesta favorable a su solicitud^[28] (párr. 5). Por tanto, (iii) el objeto de la controversia sub examine es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica un “juicio sobre la actuación de la entidad pública” demandada.

 

17.            Por lo demás, la Sala considera que, si bien el demandante hizo referencia y aportó copia del contrato de trabajo suscrito con la Fundación Familia Sana (párr. 3), esto no afecta la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tres razones^[29]. Primero, porque el demandante habría sido contratado por el municipio de Cereté, por medio del contrato de prestación de servicios No. 314 de 4 de diciembre de 2009 y, además, señala que dicha relación, “por sucesivas órdenes de prestación de servicios[,] se prolongó en contrato a término indefinido hasta el 31 de marzo de 2016”^[30]. Segundo, por cuanto, en tales términos, cuestiona la legalidad de presuntos contratos de prestación de servicios. Tercero, debido a que el juez de lo contencioso administrativo es competente para determinar “si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios”^[31].

 

18.            Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-942 al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Jhon Jairo Rojas Tovar en contra del municipio de Cereté y la Fundación Familia Sana.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-942 al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

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